Giustizia, no all’inflazione di principi supremi per colpire una riforma comunque positiva

di Carlo Fusaro

Nel lungo articolo inviato a “Libertà Eguale”, implicita risposta alle prese di posizione di Enrico Morando, presidente della nostra Associazione, Edmondo Bruti Liberati espone con equilibrio e pacatezza le posizioni contrarie alla separazione delle carriere fra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, nonché alla conseguente riforma del Consiglio superiore della magistratura che il Parlamento si accinge ad approvare in seconda lettura.

A me pare che, in estrema sintesi, la domanda cruciale sia questa: considerato che il testo non è emendabile  (del resto mai vi fu disponibilità autentica della maggioranza ad emendarlo), in occasione dell’annunciato e scontato referendum confermativo quale sarà l’atteggiamento da assumere? I difetti del progetto di revisione, che ci sono, sono tali da giustificare il seppellimento del fondamentale contenuto della separazione delle carriere, votando “no”? (Da riformista mi rifiuto di prendere in considerazione la pregiudiziale politicista: si vota “no” senza se e senza ma per mandare a casa o indebolire il governo e chi lo guida. E’ grazie a ragionamenti del genere che abbiamo rinunciato a riformare il bicameralismo indifferenziato, ormai solo per funzioni, che ci allieta ben due volte nel 2006 e nel 2016, e con esso a innovare l’ordinamento in molte direzioni utili, dall’abolizione della costituzionalizzazione delle province, al Cnel, al riparto delle competenze fra Stato e regioni nel titolo V.)

La risposta di Morando e dei riformisti è che non ci si deve sottrarre al dovere di votare “sì”. La risposta di Bruti Liberati è un convinto “no”.

Come il suo articolo conferma, a ben vedere (e questo vale per la gran parte di coloro che ritengono il progetto vada respinto), il punto delicato non sta più tanto nella separazione delle carriere quanto nel particolare modo di comporre i tre organi che andranno a sostituire il Csm: il Consiglio superiore della magistratura giudicante, il Consiglio superiore della magistratura requirente, l’Alta corte disciplinare (mista, cui verrebbe affidato il giudizio sulla responsabilità disciplinare di tutti i magistrati).

Ebbene la scelta dei componenti di questi tre organi (il cui numero è per i primi due stabilito dalla legge, per il terzo direttamente dalla costituzione) sarebbe, in base alla legge di revisione, in parte prevalente affidata al sorteggio: in particolare per i due terzi di componenti magistrati dei due CSM e per i nove componenti magistrati dell’Alta corte. Diverso il caso dei componenti espressione del Parlamento e del presidente della Repubblica: questi sarebbero sempre sorteggiati, ma in liste compilate mediante elezione i primi, mentre sarebbero direttamente nominati dal presidente i secondi.

E’ invece integrale il sorteggio dei c.d. togati: fra tutti i magistrati rispettivamente giudicanti e requirenti nel caso dei due CSM; fra i soli magistrati giudicanti e requirenti con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità nel caso dell’Alta corte.

Ha ragione Bruti Liberati a dire che lo scopo di questa innovazione è cercare di risolvere una volta per tutte il problema della suddivisione della magistratura in correnti organizzate: questione intorno alla quale ci si arrovella da almeno cinquant’anni e che ha indotto il Parlamento a tante di quelle revisioni della legge elettorale per il CSM che confesso di averne perso il conto. La domanda è: è opportuno abbandonare la composizione elettiva del CSM? Cui taluni oppositori ne aggiungono una seconda: è legittimo?

Qui Bruti Liberati si fa soccorrere, con tutta la sua autorevolezza, da uno dei massimi costituzionalisti italiani viventi, Sergio Bartole, che da sessant’anni studia l’ordinamento giudiziario. In un articolo di fine agosto, Bartole ha scritto, a proposito del sorteggio (v. laCostituzione.info): «…si introduce così un sistema di formazione di organi di vertice dello Stato che è del tutto inusitato, giacché preferisce alla consapevole individuazione dei componenti di alcuni di quegli organi la cieca scelta del sorteggio. Si dimentica che l’elezione è sempre stata indicata come una modalità per la corretta e consapevole selezione del personale chiamato a pubbliche funzioni ad opera delle comunità territoriali o meno di riferimento. Queste non sono soltanto considerazioni di opportunità, ma trovano riscontro nei precetti della costituzione. Il ricorso a modalità elettorali è costante per la scelta dei titolari degli organi cui competono potestà di decisione, dal vertice dei poteri dello Stato agli enti territoriali». Secondo Bartole, il… «generalizzato ricorso alle modalità elettorali per la designazione dei titolari degli organi chiamati a reggere le relative comunità di riferimento è parte del sistema: per cui le decisioni di indirizzo spettano al popolo cui compete di esercitare la sovranità nei modi e nelle forme volute dalla Costituzione, in forza della scelta fatta dall’Assemblea costituente a favore della forma della Repubblica democratica, scelta espressa sin dal primo articolo della Carta. Rebus sic stantibus sembra inevitabile arrivare alla conclusione che la regola della elettività delle cariche pubbliche costituisce un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, cioè è un fattore identitario della nostra Repubblica. Come tale fa parte di quel plesso normativo che, secondo la nota sentenza n, 1146/1988, anche il legislatore costituzionale è chiamato a rispettare, e quindi non è suscettibile di revisione costituzionale, salvo ad abbandonare il presente ordinamento e con scelta rivoluzionaria transitare ad altro e diverso…».

Qui le mie obiezioni sono di duplice natura: una specifica, la seconda più generale.

La prima è che le stesse argomentazioni di Bartole, sposate da Bruti Liberati, si fondano su un equivoco che emerge chiaramente dalle lunghe citazioni che precedono: egli parla di “organi di vertice dello Stato”, parla di “personale chiamato a pubbliche funzioni ad opera delle comunità territoriali o meno di riferimento”, parla di “organi cui competono potestà di decisione, dal vertice dei poteri dello Stato agli enti territoriali”, parla di “organi chiamati a reggere le relative comunità di riferimento”, parla, infine, di «decisioni di indirizzo [che] spettano al popolo cui compete di esercitare la sovranità nei modi e nelle forme volute dalla Costituzione…». Se è così, ed è certamente così, dico però io, che c’entrano i due Consigli superiori della magistratura giudicante e requirente? che c’entra l’Alta corte disciplinare? Essi per l’appunto non sono e comunque legittimamente non si vogliono siano organi politici (quali gli altri evocati), ma si vogliono come organi amministrativi (se ne vedano le funzioni: «le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati» nonché la responsabilità disciplinare). Organi amministrativi che a tutela dell’indipendenza dei magistrati la Costituzione (prima e dopo la eventuale riforma) vuole collocati fuori dall’influenza del governo e del ministro della giustizia e perciò composti per due terzi da magistrati: non organi di governo, però (come si è spesso scritto erroneamente), non organi rappresentativi della “comunità di riferimento”.

La seconda più generale obiezione riguarda la tendenza a delegittimare il contenuto di leggi di revisione costituzionale sgradite, pur approvate nel pieno rispetto dell’art. 138 Cost., invocando quei “principi supremi dell’ordinamento” che quasi a norma di chiusura, invocabile solo eccezionalmente, la Corte ebbe a richiamare in un obiter dictum del 1986. Ciò vale tanto più che mai la Corte ha avuto occasione di specificare quali sarebbero questi “principi supremi”: a me pare ragionevole sostenere che trattasi necessariamente di quelli (e quelli soli) dai quali dipende la stessa natura dello stato liberaldemocratico. Estenderne oltre ogni ragionevole misura di prudenza l’eventuale applicazione equivarrebbe davvero a spostare gli equilibri dell’ordinamento costituzionale: paradossalmente andando a intaccare proprio il principio supremo della separazione e dell’equilibrio fra i poteri dello Stato. Altro che sorteggio per la parziale composizione di un pur fondamentale organo amministrativo a tutela dell’indipendenza dei magistrati. Csm elettivo oppure rivoluzione? Non esageriamo.

Carlo Fusaro

Presidente del Comitato scientifico di Libertà Eguale. Già professore ordinario di Diritto elettorale e parlamentare nell’Università di Firenze e già direttore del Dipartimento di diritto pubblico. Ha insegnato nell’Università di Pisa ed è stato “visiting professor” presso le università di Brema, Hiroshima e University College London. Presidente di Intercultura ONLUS dal 2004 al 2007, trustee di AFS IP dal 2007 al 2013; presidente della corte costituzionale di San
Marino dal 2014 al 2016; deputato al Parlamento italiano per il Partito repubblicano (1983-1984).