Il bipolarismo distorto e lo stallo delle istituzioni europee

di Stefano Ceccanti

Riformisti, riformatori e liberali alle prese con il bipolarismo distorto delle democrazie liberali nazionali e lo stallo delle istituzioni europee

Introduzione agli incontri di Eupilio

1-Partiamo dal titolo e da dove esso ci colloca

Il titolo è molto ambizioso, ma è ragionevole come apertura di questi densi due giorni.

Immagino anzitutto che la somma delle parole riformisti, riformatori e liberali voglia indicare quell’ampio spettro di posizioni che rigettano il conservatorismo e il massimalismo. Come ricordava il filosofo del diritto Gregorio Peces Barba ci rivolgiamo infatti a tutti coloro che sono al tempo stesso liberali ed egualitari, mentre i conservatori possono essere liberali ma non egualitari e i massimalisti sono tendenzialmente egualitari ma non liberali. Più ampiamente, come ricordava l’intellettuale pluriforme Jacques Julliard, il riformista si muove in mezzo a due grandi acquisizioni teologiche secolarizzate, è spinto da un’istanza di redenzione del mondo, ma sa che quell’istanza deve fare i conti col peccato originale, col limite della politica che non può e non deve pensare di costruire il paradiso in terra.

Si evocano poi il bipolarismo distorto delle democrazie liberali nazionali e lo stallo delle istituzioni europee.

Forse più che distorto direi affaticato nel senso che ci sono evidenti indicatori di difficoltà quali la maggiore frammentazione di molti Parlamenti e le maggiori difficoltà dei Governi, alle prese con composizioni più articolate e talora di durata più incerta. Non necessariamente con astensione crescente perché il panorama comparato che ci offrono Fasano, Natale e Biorcio nel volume che sarà presentato nel corso dei lavori mostra valori altalenanti della partecipazione elettorale, a differenza di quanto possa apparire dal solo caso italiano.

I due elementi sono tra loro connessi perché le maggiori difficoltà delle democrazie sono legate al fatto che esse possono incidere molto più limitatamente sui processi reali, provocando quindi frustrazione tra i cittadini, ma, nel contempo, le istituzioni europee non sono ancora rinvigorite al punto da poter affrontare direttamente loro quei nodi.

Per questa ragione va tenuto presente che la strutturazione bipolare, che va preservata perché consente la legittimazione diretta dei Governi, deve comunque convivere con una doppia linea di frattura, quella classica destra-sinistra e quella europeisti-nazionalisti. Il tema non è solo quello di assicurare una egemonia dei riformisti rispetto ai massimalisti, anche per rendere competitiva la sinistra democratica (nessuna leadership massimalista negli ultimi decenni ha vinto in gradi democrazie), ma anche i riformisti rispetto ai nazionalisti. La seconda linea di frattura si aggiunge alla prima, non la sostituisce e in questo senso va anche letta la parabola discendente del macronismo che aveva pensato ad una semplice sostituzione.

2-Qualche indicazione sulle politiche istituzionali in Europa e in Italia

Volendo entrare nel merito sui possibili aggiornamenti istituzionali, unico ambito su cui posso provare sensatamente a dire qualcosa, parto allora dal livello europeo.

L’Unione è indubbiamente vittima del suo successo e molti bussano alle sue porte. Tuttavia il peso dell’unanimità ne limita già ora sensibilmente le potenzialità. Il quadro istituzionale non è purtroppo mutato dal precedente allargamento e chiunque si rende conto che a regole invariate l’ulteriore estensione sarebbe paralizzante, in un contesto internazionale più ostile per la presenza di autocrazie aggressive e dell’unilateralismo trumpiano che rende inaffidabile l’Amministrazione Usa come si vede dal sedicente piano di pace sull’Ucraina che sembra tradotto dal russo.

Seguendo l’impostazione di Sergio Fabbrini occorre quindi ridisegnare la governance con gradi diversi di integrazione a partire da un’iniziativa sui temi della difesa che si ponga per ora fuori dai Trattati e che possa poi esservi ricompresa in seguito.

Il semplice superamento del principio di unanimità non è comunque sufficiente se la logica di funzionamento resta intergovernativa: nei Paesi soccombenti su votazioni chiave si verificherebbero fatalmente reazioni nazionaliste. Superare l’unanimità ha senso se si rafforzano le istituzioni federali, l’ispirazione federale, trovando anche il modo di coinvolgere attivamente l’opinione pubblica. Il tema è il principio di maggioranza in istituzioni federali, non solo il superamento dell’unanimità.

La convergenza europea dovrebbe far riflettere però anche sugli aggiornamenti istituzionali interni, su cui questa legislatura è stata segnata da una grave incomunicabilità reciproca, forse mai vista prima in questi termini, con ciascuno che giustifica questo stato di cose presentandole come reazione alle chiusure dell’altro.

Sui rapporti centro-periferia la polemica sull’autonomia differenziata ha oscurato la vera priorità, l’istituzione di una Camera delle Regioni che resta il vero buco nero della riforma del Titolo V. Il centro-destra ha cercato un’improbabile scorciatoia facendosi spiegare dalla Corte che rispetto al 2001 i margini di autonomia legislativa si sono ormai fortemente compresse a causa della crescita dell’Unione, mentre sul centrosinistra ha pesato la damnatio memoriae della riforma bocciata nel 2016.

Sulla forma di governo il centrodestra ha preteso di ripartire da zero ignorando che il testo Salvi della Bicamerale D’Alema che sviluppava la Tesi 1 dell’Ulivo, al di là selle specifiche soluzioni tecniche, aveva già le direttrici di base che conducono al Governo di legislatura con legittimazione popolare: Premier indicato formalmente prima del voto, sistema elettorale che incentivi in modo forte (ma non a tutti i costi) la creazione di maggioranze in sede elettorale, diversa regolazione del potere di scioglimento più spostato verso il Presidente del Consiglio affinché funzioni da efficace deterrente contro le crisi. 

Speriamo che nella fase attuale, di ricerca di soluzioni elettorali a Costituzione invariata, per quanto lo strumento sia parziale, si possano riaffermare queste acquisizioni, che il centrosinistra sembra aver dimenticato o che sembra erroneamente giudicare come datate. Altrimenti, a regole invariate, dopo le elezioni del 2027, con l’attuale ricomposizione delle forze principali su due poli, l’esito più probabile sarebbe un sostanziale pareggio, specie al Senato, con effetti paralizzanti, visto l’intento delle due leader di rifiutare qualsiasi convergenza di Governo, anche nella forma dei Governi tecnici. E’ un dato politico rilevante: se la segretaria del Pd rifiuta Governi tecnici, coalizioni post-elettorali con forze collocate fuori dal campo largo non può non volere un sistema chiaramente decidente in sede elettorale. Altrimenti si andrebbe alla paralisi post-voto..

E’ quindi interesse di sistema sostituire il limitato correttivo dei collegi con un sistema a premio, tenendo presente i vincoli della Corte costituzionale e che la Corte stessa è in grado di controllare prima che la legge sia concretamente applicata (soglia minima del 40 per cento con tetto del premio al 55 che sta chiaramente sotto le soglie per l’elezione dei componenti di Corte e Csm e che , a causa del voto segreto e dei delegati regionali non dà certezze di autosufficienza per il Presidente della Repubblica; eventuale ballottaggio con possibilità di apparentamenti ulteriori; ballottaggio possibile solo se i primi due schieramenti superino una soglia ragionevole) e quelli ulteriori ragionevoli (premio assegnabile solo se il vincitore sia il medesimo in entrambe le Camere). 

La legge elettorale può incentivare fortemente la creazione di maggioranze elettorali, ma deve farlo con criteri ragionevoli e non può produrle sempre e comunque. Può incentivare e non garantire. Andrebbero invece abbandonati gli argomenti privi di reale fondamento, come l’opposizione all’indicazione formale del candidato Premier prima del voto o l’insistenza sulla tesi sempre minoritaria e destituita di fondamento dopo la sentenza della Corte sull’Italicum dell’impossibilità di un premio nazionale al Senato. Andrebbero poi archiviate definitivamente come sbagliate ma ancor più come velleitarie le ricorrenti proposte di leggi ancor più proporzionali che nel contesto italiano si tradurrebbero in una delega in bianco ai partiti dopo il voro per la formazione dei Governi. Nei contesti di sistemi di partito destrutturati questo sarebbe l’effetto inevitabile come spiegò nel 1985, quarant’anni fa  Michel Rocard, dimettendosi dal Governo per la scelta di ridurre strumentalmente i danni della sconfitta elettorale con una legge proporzionale: “C’è tutto da temere da un movimento paradossale di escalation prima del voto che apra la parta a tutti i compromessi dopo..Dopo il voto e senza che l’elettore ne abbia espresso il desiderio, tutti i compromessi son resi possibili tra i nemici della vigilia..Il sistema mi preoccuperebbe meno se le nostre abitudini politiche fossero altre, più simili a quelle osservate in alcuni Paesi stranieri..” Che poi, per motivare un sistema oligarchico siffatto, antitesi dell’idea di Ruffilli del cittadino arbitro sulla scelta dei Governi, si ricorra addirittura all’argomento che esso potrebbe incentivare una partecipazione maggiore, che nel primo sistema dei partiti era legata a appartenenze fisse che precedevano il voto, è veramente implausibile. 

Queste proposte rivelano semplicemente la paura di non essere in grado di competere bene in un sistema decidente: ma allora si affrontino le cause politiche di questa inadeguatezza, non si ripropongano schemi sbagliati e velleitari, peraltro del tutto contraddittori rispetto alle dichiarazioni, le richiamo di nuovo perché molto importanti, della segretaria del Pd di rifiutare Governo tecnici o comunque di grande coalizione, che inseriscono legittimamente un elemento di rigidità e che si muovono nella logica di alleanze pre-elettorali e di sistemi decisivi al momento del voto. Un’ultima postilla: non è realistico, poste le attuali leadership politiche, che vi sia un consenso politico sul superamento delle liste bloccate. Il terreno di una scelta partecipata dei candidati alle elezioni è necessariamente demandato alla capacità di far valere un’istanza democratica interna ai singoli partiti. Per inciso: vedo capziose citazioni del piano di Gelli a proposito della giustizia. E’ sempre sbagliato fare queste operazioni strumentali. Altrimenti potrebbero ricadere su chi le fa. Segnalo a questo proposito che quel piano su legge elettorale e forma di governo prevedeva la legge proporzionale e il Cancellierato tedesco…

Sulla giustizia sono cosciente che esistono al nostro interno valutazioni diverse, anche e soprattutto per riflessioni sulle possibili conseguenze sul terreno propriamente politico dell’esito referendario. Tuttavia mi permetto di segnalare due questioni. La prima è che nei referendum gli elettori sono chiamati a esprimersi soprattutto, direi persino esclusivamente, sul merito dei quesiti e nella storia delle culture riformiste del Paese, come ha ricordato recentemente Luca Diotallevi, spicca il dissenso di molti cattolici democratici sul divorzio nel 1974 e di molte persone di sinistra sul referendum del 1985 sulla scala mobile rispetto al Pci. La disciplina di partito è dovuta in Parlamento, ma non come cittadini elettori. Il secondo è che occorre evitare il benaltrismo. Il quesito è chirurgico, ma lo era fra l’altro anche quello del 1985 che attraverso pochi punti di scala mobile ridiscuteva anche la democrazia consociativa.

La valutazione di merito riguarda un punto preciso: la separazione del Csm e la nuova Corte disciplinare hanno o no a che fare col processo mediatico che nelle fasi preliminari appiattiscono il ruolo dei giudici su quello dei pubblici ministeri? Sulla scorta delle riflessioni di Augusto Barbera io credo di sì. Riflessioni basate anche su dati reali forniti recentemente dal Ministero: i GIP accolgono le richieste dei Pubblici Ministeri di intercettazioni nel 94% dei casi, di proroga delle intercettazioni nel 99% dei casi; di proroga delle indagini preliminari nell’85% dei casi. I GUP accolgono le richieste del PM di rinvio a giudizio nell’oltre il 90% dei casi. Si può argomentare diversamente ma a partire da questi aspetti precisi, non da analisi politicistiche, da timori non fondati sul testo, come la presunta sottoposizione al Governo o la richiesta benaltrista di rimedi omnicomprensivi sulla giustizia.   

Grazie e scusate per la franchezza anche estrema, ma forse un intervento di apertura è più utile se più diretto e netto.

Stefano Ceccanti

Vicepresidente di Libertà Eguale e Professore di diritto costituzionale comparato all’Università La Sapienza di Roma. È stato Senatore (dal 2008 al 2013) e poi Deputato (dal 2018 al 2022) del Partito Democratico. Già presidente nazionale della Fuci, si è occupato di forme di governo e libertà religiosa. Tra i suoi ultimi libri: “La transizione è (quasi) finita. Come risolvere nel 2016 i problemi aperti 70 anni prima” (2016). È il curatore del volume di John Courtney Murray, “Noi crediamo in queste verità. Riflessioni sul ‘principio americano'” , Morcelliana 2021.