Il cittadino come arbitro. Riprendiamoci la matita

di Stefano Ceccanti

Premessa

Il titolo riprende quello, celebre, del volumetto di Roberto Ruffilli per Arel/Il Mulino del lontano marzo 1988. Esso aveva un preciso significato: rendere in modo chiaro il cittadino decisivo sulla scelta del Governo, pur in un sistema di tipo parlamentare.

Vanno però fatte due precisazioni.

La prima è che per rendere il cittadino effettivamente decisivo non basta intervenire sulla formula elettorale ma si deve intervenire anche sulla forma di governo. Rinvio su questo alla Introduzione di Augusto Barbera agli scritti di Roberto Ruffilli editi qualche mese fa dal Mulino (“Riflessioni e interventi sulle riforme istituzionali (1980-1988)”. Quindi la matita è necessaria, ma poi sono necessari anche altri strumenti che proteggano la scelta fatte con quella matita.

La seconda è che il tema negli ultimi anni, per reazione all’uso che i partiti hanno fatto delle liste bloccate, evoca anche quello della scelta dei singoli eletti, per quanto obiettivamente essa sia di importanza minore rispetto alla scelta di un Governo per la legislatura. Per questa ragione, seguendo Ruffilli, mi concentrerò soprattutto sul primo tema.

Il terreno anomalo del sistema dei partiti italiani

L’individuazione degli strumenti per realizzare l’obiettivo di rendere il cittadino arbitro è legata alle caratteristiche del sistema dei partiti. Il nostro, così come quello francese della Quarta Repubblica, non ha prodotto Governi di legislatura legittimati direttamente dagli elettori, come accade normalmente nelle forme di governo parlamentari efficienti, in cui il senso primario del voto per il Parlamento consiste nella scelta tra due ipotesi alternative di Governo con relativi leaders. Può poi capitare, altrove, che il secondo partito e il suo leader pre-indicato agli elettori, abbiano una maggiore capacità coalizionale e quindi prevalgano in Parlamento, ma si tratta di uno sviluppo a sua volta in qualche modo prevedibile da parte degli elettori. In Spagna, ad esempio, per la compresenza della frattura centro-periferia e di quella destra-sinistra, il Psoe e il suo candidato hanno buone possibilità di prevalere anche qualora giungano in seconda posizione.

La storia ha insegnato che le anomalie però non erano solo quelle del primo sistema dei partiti, individuate prima da Elia nella sua celebre voce sulle forme di governo dell’Enciclopedia del Diritto del 1970 (Governi annuali con rotazione dei capi-corrente dc, con la dissociazione della carica di Presidente del Consiglio rispetto alla segreteria del partito) e poi da Ruffilli (Presidenti del Consiglio espressi da partiti minori della coalizione, senza un chiaro rapporto tra consenso, potere e responsabilità): se ne sono manifestate anche nel secondo sistema dei partiti, quello post-1994. Basti ricordare non solo il frequente ricorso a Governi cosiddetti tecnici ma anche, in caso di esito elettorale non chiaro, il ricorso a Presidenti del Consiglio non indicati preventivamente agli elettori: clamoroso il caso di Giuseppe Conte nel 2018, che non era neanche stato candidato al Parlamento.

Se il terreno è anomalo vanno quindi individuate regole particolarmente rigorose, come capita nel costruire case su terreni franosi o sismici.

Un sistema elettorale decidente a premio

Con partiti disabituati a dar vita a convenzioni costituzionali rispettose del rapporto tra consenso, potere e responsabilità, non ci possiamo consentire, in altre parole, sistemi che si limitino a fotografare i voti in seggi, sperando in una inesistente razionalità dei comportamenti successivi dei partiti in Parlamento.

In astratto sono disponibili due correttivi elettorali: i collegi uninominali e i premi di maggioranza.

Il collegio uninominale maggioritario, pur essendo uno strumento per così dire più naturale nel determinare un effetto maggioritario, in periodi di frammentazione politica e di distribuzione a chiazze dell’elettorato rischia purtroppo di non conseguire affatto l’obiettivo di una legittimazione diretta dell’esecutivo o comunque rischia di conseguirla con numeri molto ristretti. Peraltro se la quota dei collegi è minoritaria, come nella legge Rosato, e la si applica a un Senato di soli 200 membri, quest’ultimo esito diventa quello più probabile. Con la legge Rosato l’esito del 2018 di mancanza di maggioranza o, al limite di una maggioranza molto ristretta, è molto più probabile di quello che si è avuto nel 2022, frutto della separazione in tre pezzi delle forze non di centrodestra.

Il tema di un esito decisivo del voto si pone peraltro oggi in modo più stringente giacché le leader dei due partiti più rappresentativi dichiarano in modo intransigente di escludere a priori forme di compromesso post voto come quelle dei Governi tecnici, generando il rischio, quindi, di elezioni ripetute.

Resta quindi lo strumento del premio, che presenta già un vincolo espresso nella giustizia costituzionale: una soglia minima del 40 per cento per giungere ad un 55 dei seggi, ossia una disproporzionalità massima del 15 per cento. Nulla toglie che il Parlamento possa decidere per una legge più rigorosa e richiedere fino al 50% dei voti. La sentenza sull’Italicum (35/2017) non dice solo questo, ma, nel punto finale, invita anche alla convergenza tra i sistemi di Camera e Senato, sciogliendo quindi in senso affermativo il dubbio sulla legittimità di un premio nazionale anche al Senato.

Restano tre questioni da affrontare.

La prima è che cosa fare in tutti i casi in cui non vi sia un identico vincitore sopra il 40 per cento in entrambe le Camere. Qui il Parlamento può scegliere tra la non assegnazione di un premio e un ballottaggio unico per entrambe le Camere. Personalmente preferirei la seconda soluzione. Sarebbe invece da escludere in quanto irragionevole sia l’assegnazione di due premi opposti sia l’assegnazione di un solo premio sia due ballottaggi distinti col rischio di esiti diversi.

La seconda questione riguarda la presentazione del candidato premier, che non appare affatto incostituzionale in quanto il potere di nomina presidenziale ex art 92 è vincolato alla capacità di conseguire la fiducia ex art. 94. Tuttavia il Parlamento può ben prevedere, in caso di coalizione, di richiedere un unico candidato coalizionale oppure formalizzare in qualche modo il criterio per il quale ciascuna forza è libera di indicare un proprio candidato e quello coalizionale sia quello del partito che risulti ex post il più votato.

La terza questione, più delicata, è se si debba procedere sempre e comunque a un ballottaggio, anche di fronte a un sistema che si presenti fortemente frammentato, magari con schieramenti che al primo turno non arrivino neanche al 25 per cento. Ora, è vero che la sentenza Italicum chiede al legislatore di poter inserire la possibilità di ulteriori apparentamenti, ma questi potrebbero non essere scontati né sufficienti. L’eventualità oggi sembra improbabile ma va normata e, forse, può essere risolta nel senso di prevedere comunque soglie minime di garanzia per poter accedere al ballottaggio.

Gli interventi necessari sulla forma di governo: bicameralismo e potere di indire elezioni anticipate

Un sistema elettorale decidente (o probabilmente decidente) è uno strumento necessario ma non sufficiente giacché esso termina i suoi effetti al momento della proclamazione degli eletti.

Quali modifiche costituzionali sarebbero necessarie se il solo sistema elettorale non può bastare?

Anzitutto dovrebbe essere evidente a tutti la necessità imprescindibile di rimuovere il doppio rapporto fiduciario per affidare a una sola elezione la competizione per la Camera politica e per il Governo. E qui, paradossalmente, il progetto sul premierato non ha previsto alcunché.

In secondo luogo il tema è quello dei deterrenti contro le crisi del Governo legittimato dagli elettori. Su questo il passaggio da forme di designazione a quelle di elezione diretta non aggiunge nulla. Il punto è quello del potere di indire elezioni anticipate come ben spiega sempre Augusto Barbera sia nell’Introduzione agli scritti di Ruffilli sia nel testo più recente uscito su “Rassegna parlamentare” n. 2/2025 dal titolo “L’Italia ha davvero una forma di governo parlamentare?”.  Se ci ricordiamo il cambiamento intervenuto nelle Regioni col passaggio tra 1995 (legge Tatarella con premio di maggioranza e norma anti-ribaltone che proteggeva la maggioranza solo nel primo biennio, prevendo elezioni alla fine del biennio solo per crisi in quell’arco temporale) e riforma costituzionale del 1999 (elezione diretta dei presidenti e simul stabunt simul cadent tra Presidente e Consiglio), si comprende che il vero passaggio non fu tanto quello tra indicazione di un capolista come candidato Presidente ed elezione diretta (tutti e 15 i capilista vincitori furono confermati in Consiglio), ma l’implicito potere di indire elezioni anticipate per tutto l’arco del mandato (prima, molte Giunte erano cadute appena passata la scadenza del primo biennio, dopo l’aprile 1997).

Il potere di indire elezioni anticipate, deterrente contro le crisi, nelle democrazie parlamentari efficienti è transitato non a caso dal capo dello Stato al Primo Ministro, in alcuni casi in modo esclusivo (Spagna, a cui si rifaceva la bozza Salvi per il centrosinistra alla Bicamerale D’Alema; Svezia, come da proposta del prof. Cheli sempre alla Bicamerale D’Alema), in altri in modo comunque prevalente (Germania).

Ora a me pare che per una forma di governo nazionale non si possa riproporre meccanicamente la soluzione rigida che si è giustamente prevista per le forme comunali e regionali.  Da questo punto di vista la proposta di riforma costituzionale ha sì spostato sul Presidente del Consiglio tale potere senza rigidità assolute, ma ha comunque previsto un automatismo tra sfiducia e scioglimento che è eccessiva e andrebbe rimossa, ed ha poi inserto tutta una serie di altre rigidità inutili, come un sostanziale divieto di Governi tecnici di cui non si sente il bisogno.

Per questa ragione, pur essendo quella del Premierato in astratto la proposta più adatta all’Italia, rispetto all’idea del cittadino arbitro sui Governi, il progetto di revisione costituzionale del Governo, anche nella versione trasmessa alla Camera, dopo la prima lettura Senato, è ancora al di sotto della sufficienza.

Una postilla sulla scelta dei candidati

L’uso che le forze politiche hanno fatto delle liste bloccate, anche al fine di comprimere i dissensi interni, le ha delegittimate. Questo spiega le richieste a reintrodurre il voto di preferenza che, tuttavia, non è a sua volta privo di controindicazioni specie quando ci si sposta dalla piccola dimensione di scala (comuni, province piccole) alla grande (circoscrizioni pluriprovinciali), dove lo sforzo per raccoglierle richiede grandi risorse anche economiche e il concorso di grandi organizzazioni.

Non è facile trovare una soluzione ottimale, quali sarebbero ricorrere ai collegi uninominali, specie a doppio turno (darebbero il massimo di potere agli elettori): essi sembrano preclusi per le ragioni di formula elettorale che, come abbiamo vista, fanno loro preferire i premi.

Anche per questo, nonostante la loro delegittimazione, appare altamente probabile, per spinta sostanzialmente concorde dei leader politici, che tale strumento sia confermato.

Stefano Ceccanti

Vicepresidente di Libertà Eguale e Professore di diritto costituzionale comparato all’Università La Sapienza di Roma. È stato Senatore (dal 2008 al 2013) e poi Deputato (dal 2018 al 2022) del Partito Democratico. Già presidente nazionale della Fuci, si è occupato di forme di governo e libertà religiosa. Tra i suoi ultimi libri: “La transizione è (quasi) finita. Come risolvere nel 2016 i problemi aperti 70 anni prima” (2016). È il curatore del volume di John Courtney Murray, “Noi crediamo in queste verità. Riflessioni sul ‘principio americano'” , Morcelliana 2021.