Una riforma coerente con i principi del giusto processo

di Claudio Martinelli

Professore ordinario di Diritto Pubblico Comparato e docente di Diritto Parlamentare – Università di Milano-Bicocca

Nel quadro di una campagna referendaria che quotidianamente presenta profili di irrazionalità propagandistica, forse non è inutile proporre alcune brevi riflessioni sulla Riforma costituzionale riguardante la separazione delle carriere partendo da qualche considerazione metodologica.

Per un cittadino di uno Stato democratico qual è il corretto approccio alla Costituzione e alle riforme costituzionali? È il principio stesso della rigidità costituzionale che ci fornisce la risposta: laico e razionale. La Costituzione della Repubblica italiana non è né immutabile, né flessibile. Il combinato disposto degli artt. 138 e 139 Cost. disegna una Costituzione rigida, dunque rivedibile secondo le procedure ivi contenute e nel rispetto di un nucleo intangibile di «principi supremi dell’ordinamento costituzionale» (Sent. Corte Cost. n. 1146/1988).

La Costituzione ci invita a rigettare concezioni fideistiche e sacrali del diritto costituzionale. La Carta non si presenta come un Totem attorno a cui riunire la tribù, ma come il testo giuridico e politico fondamentale, che richiede di essere trattato, e rispettato, con i crismi della ragione e secondo i caratteri che essa stessa ha disegnato.

Dunque, da una parte, non attribuire alle riforme costituzionali virtù salvifiche che non hanno e che non possono avere, oltre i limiti per cui sono state pensate e scritte. Dall’altra, rifuggire dalla tentazione di valutare le riforme in relazione alle forze politiche che le propongono e le approvano. Entrambi gli atteggiamenti entrerebbero in palese contrasto proprio con lo spirito della Costituzione e con la previsione del referendum costituzionale: il cittadino è chiamato a decidere sulla deliberazione parlamentare confortando il testo vigente con quello della riforma, non a schierarsi aprioristicamente con un partito, nemmeno con il suo. Le norme di rango costituzionale travalicano la dimensione dell’indirizzo politico, abbracciando una prospettiva largamente più ampia e profonda. Le maggioranze e i governi passano, le regole costituzionali restano!

Questa non è, e non vuole essere, la riforma palingenetica della Giustizia, ma un passaggio cruciale sulla strada di un sistema-giustizia più liberale, garantista e funzionale. Una riforma che, modificando alcune norme del Titolo IV, restituisce forza allo spirito originario della Costituzione, così come il Codice Vassalli restituiva vigore alle garanzie processuali e il nuovo Art. 111 Cost. alla terzietà del Giudice.

In queste settimane stiamo purtroppo costatando come i Comitati del No abbiano invece scelto di impostare la campagna mettendo in secondo piano i temi concreti della Riforma e asserendo a priori di essere portatori di una sorta di superiorità etica rispetto ai sostenitori della Riforma. Il parlar d’altro dei Comitati del No, con la continua evocazione di effetti mitici e immaginari, invece di entrare nel merito specifico della Riforma, è una postura che denuncia soltanto la carenza di argomenti giuridici. Una forma di populismo volto alla conservazione dell’esistente, a cui il Sì deve contrapporre la forza tranquilla di una razionalità riformatrice. Mai come in questa occasione andrebbe rispolverato il motto della Fenomenologia: “alle cose stesse”!

E allora, vediamole queste cose. In sintesi, ma cercando di cogliere i profili decisivi. 

La Riforma presenta una sua razionalità intrinseca, con un punto centrale da cui si irradiano alcune scelte in piena coerenza con esso. Il cuore pulsante è costituito dalla separazione delle carriere, perseguita con modifiche chirurgiche degli artt. 102 e 104 della Costituzione, e ribadendo i principi costituzionali su indipendenza e autonomia della magistratura. Da questo target centrale discendono tutte le altre scelte del revisore costituzionale, che infatti sono anch’esse improntate ad una coerente volontà di distinguere e separare.

Si tratta di una precisa scelta di campo a favore di una struttura del Potere giudiziario coerente con i principi del giusto processo: il rito accusatorio (C.P.P. Vassalli 1988-89) e la terzietà del Giudice (Art. 111 Cost.), ma anche con alcuni principi contenuti nella Prima Parte della Costituzione, come il diritto alla difesa (Art. 24 Cost.) e il principio di non colpevolezza (Art. 27 Cost.). Sostenere che la Riforma è inutile perché esiste già la distinzione delle funzioni e le leggi hanno reso sempre più difficili i passaggi tra giudicante e requirente, significa distorcere la realtà giuridica e il significato complessivo della Riforma. Funzioni e carriere non sono sovrapponibili. La distinzione delle funzioni, che è un’ottima previsione a ordinamento vigente e a cui, peraltro, la magistratura si è opposta per decenni, riguarda solo l’impossibilità di ricoprire più ruoli nel processo durante la propria carriera e quindi non intacca la commistione sistemica tra soggetti diversi, perché entrambi sempre parte della stessa struttura. Dunque, la differenza è giuridica e culturale: deve essere spezzata la catena di commistioni e collegamenti tra due soggetti, entrambi cruciali, ma che nel sistema della Giustizia ricoprono ruoli diversi. In un sistema giudiziario di impronta liberale il Giudice deve essere terzo allo stesso modo verso ogni parte processuale. Solo così può giudicare in piena serenità, scienza e coscienza.

A fronte di ciò, i Comitati del No avanzano la tesi secondo cui il PM sarà sottoposto alla politica, ossia subordinato agli indirizzi del governo in carica, e allo stesso tempo, che il PM si trasformerà in un Super-Poliziotto, incontrollabile e potentissimo. Una patente contraddizione: sostenerle contemporaneamente, e con pari veemenza, denuncia l’irrazionalità dell’approccio del No alla Riforma.

Quanto alla prima: la Riforma prevede l’esatto contrario, ribadendo lo statuto di autonomia e indipendenza anche dei magistrati requirenti, ed anzi esaltandone la professionalità e specializzazione come responsabile delle indagini. La seconda, invece, è una tesi davvero strana e inquietante. Il No ci sta dicendo che finora i PM sono rimasti nei limiti costituzionali perché contigui ai Giudici. È incredibile che tanti PM che sostengono il No non si sentano offesi da questa affermazione. La realtà, testuale e razionale, è invece che i limiti incontrati da un organo previsto dalla Costituzione coincidono con le regole stabilite da quest’ultima e dal resto dell’ordinamento, non dalla sua vicinanza burocratica con un altro organo. La Riforma conserva opportunamente il principio che il PM è un magistrato, dunque pienamente dotato di cultura della giurisdizione. Dotato in quanto tale, non perché collocato nella stessa struttura burocratica del Giudice. I contorni del suo agire continueranno a essere tracciati, e saranno ulteriormente chiariti e rafforzati, dal disegno normativo, che prevede, tra l’altro, un Giudice terzo, nelle diverse fasi del procedimento, che valuta gli atti del PM.

Inoltre, in questo quadro, appare palesemente infondata l’affermazione secondo cui il PM finirà per non cercare più le prove a discarico. Questa opportuna funzione del PM è sancita dall’Art. 358 C.P.P., che così recita: «Il pubblico ministero compie ogni attività necessaria ai fini indicati nell’articolo 326 e svolge altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini». Ovviamente questa norma rimane intatta, e anzi corrisponde appieno all’idea di un PM, magistrato pubblico accusatore. In quanto tale, infatti, deve muovere l’accusa dentro un quadro probatorio completo, non animato da pregiudizio o per perseguire una propria finalità privata. Questa impronta è connaturata al suo essere un magistrato nel contesto del processo accusatorio, e semmai la fredda analisi della prassi ci mostra notevoli carenze proprio nella situazione vigente. Un PM più specializzato sarà maggiormente in grado di trovare, verificare e valutare tutti gli elementi di prova, a carico e a discarico. E, anche qui, non perché collega del Giudice ma perché impregnato di cultura della giurisdizione.

La separazione delle carriere implica, sul piano logico prima ancora che giuridico, una rivisitazione della struttura del Consiglio Superiore della Magistratura. Un’esigenza che avrebbe potuto essere soddisfatta in diversi modi; per esempio, con l’istituzione di due sezioni distinte dello stesso Consiglio. E tuttavia, la soluzione radicale abbracciata dal legislatore costituzionale risponde appieno alla necessità di fare chiarezza: non due diverse declinazioni della stessa struttura attinente al Potere giudiziario, bensì due strutture separate, perché distinto e separato è il ruolo che sono chiamati a ricoprire i Giudici e i Pubblici Ministeri, non solo dentro il processo ma anche nel quadro complessivo del sistema costituzionale.

La loro composizione è improntata all’esigenza di garantirne appieno autonomia, funzionalità e prestigio. Infatti, entrambi i CSM saranno presieduti dal Presidente della Repubblica e avranno un componente di diritto: rispettivamente, il Primo Presidente Corte di Cassazione per il CSM della Giudicante e P.G. della Corte di Cassazione per il CSM della requirente. Gli altri membri saranno sorteggiati, secondo le norme stabilite dalla legge ordinaria di attuazione della Riforma, nell’ambito delle seguenti previsioni costituzionali, valide per entrambi i CSM: per un terzo membri laici, estratti da un elenco deliberato dal Parlamento in seduta comune, composto da Professori ordinari in materie giuridiche Avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione; per due terzi membri togati. Inoltre, ciascun CSM eleggerà il proprio vicepresidente tra i membri laici. Numeri e procedure saranno stabilite dalla legge.

La scelta del sorteggio si inserisce pienamente in questa logica: è un’extrema ratio per porre rimedio alla pratica del sistema correntizio, divenuta insostenibile; ma costituisce anche un’ottima soluzione in generale, praticabile quando si cerca neutralità tecnico-giuridica. Chi afferma il suo carattere mortificante per la capacità di scelta dei magistrati oblitera alcuni elementi sistemici di fondo.  Nell’ordinamento costituzionale italiano il Giudiziario è un potere diffuso, non gerarchico; ciascun magistrato, requirente e giudicante, è chiamato a svolgere funzioni delicatissime che riguardano la libertà e la vita delle persone, in piena autonomia e indipendenza di giudizio. Qui, invece, si tratta solamente di esprimere valutazioni e prendere decisioni di natura giuridica sulla professionalità e gli sviluppi di carriera dei colleghi: un minus rispetto alla drammaticità delle decisioni che deve prendere nella sua quotidianità lavorativa. Naturalmente questa scelta impatta direttamente sulla struttura correntizia delle elezioni tra i togati, con tutti i riverberi che abbiamo dovuto tristemente costatare sull’attività del CSM.

Ma perfino peggio è l’altra tesi che viene proposta, secondo cui se il componente del CSM non è eletto ma sorteggiato, non deve rispondere a nessuno del suo operato, pregiudicando il principio di responsabilità. La responsabilità di chi ricopre una carica come questa non dipende dal suo essere chiamato a rispondere verso chi lo ha eletto. Questa è una caratteristica della responsabilità politica, ed è sintomatico che il NO non sia più in grado di distinguere questi piani. Il componente del CSM non è un rappresentante e non deve agire per perseguire gli interessi di qualcuno o di qualcosa, ovvero persone singole o realtà associative.

Per non parlare dell’affermazione secondo cui il sorteggio verrebbe a creare una disparità tra i membri togati, esclusivamente sorteggiati, e i membri laici, sorteggiati ma dentro un elenco elettivo: così i primi sarebbero meno autorevoli dei secondi. Un argomento risibile che denuncia proprio una distorsione politicista nella mentalità di alcune toghe italiane. Il paniere dei laici è ovvio che sia elettivo perché il numero delle persone in possesso dei requisiti professionali è enorme ed eterogeneo, mentre i togati sono già in un paniere per il fatto di essere magistrati e di rispondere alle caratteristiche che prevederà la legge attuativa. L’elettività del paniere non comporta alcuna maggiorazione di autorevolezza o di influenza; anzi, semmai il sorteggio dei togati garantirà loro l’autorevolezza che ammanta le persone che non sono riconducibili alla volontà di altri.

Una mentalità distorta che sta alla base anche di alcune critiche che si appuntano direttamente sulla scelta dei due CSM, come quella per cui la creazione di due CSM indebolisce la magistratura e la rende succube degli altri poteri dello Stato. Al fondo di questa logica vi è la curiosa convinzione, sedimentata nel corso dei decenni, secondo cui la magistratura, per essere indipendente dalla politica, deve assomigliare il più possibile alla politica stessa, assumendone le dinamiche, i criteri, i costumi, e così via. In quest’ottica, la magistratura viene intesa come un’istituzione potente in quanto unitaria, articolata in fazioni che si coagulano in base a indirizzi di stampo ideologico-politico. Dunque, il CSM unico, composto da giudicanti e requirenti, come luogo di confronto dialettico tra le correnti della magistratura: una sorta di “Terza Camera” sui temi della Giustizia, in evidente spregio al dettato costituzionale.

Ecco che la Riforma interviene proprio per scardinare questa deriva, ormai conclamata e palesemente contrastante proprio con lo spirito originario della Costituzione. In piena coerenza con la separazione delle carriere, la Riforma separa anche le sedi istituzionali preposte al governo delle carriere stesse, mantenendo ferma la proporzione, in entrambi i CSM, tra membri togati (due terzi) e membri laici (un terzo). Il prestigio dei nuovi CSM deriverà proprio da una ritrovata neutralità politica. In questo modo viene realizzato il principio contenuto nella separazione delle carriere: nessuna commistione tra i due ruoli della magistratura, né nel processo, né nel governo delle carriere.

Infine, la novità della creazione dell’Alta Corte disciplinare, a cui la Riforma assegna in via esclusiva l’attribuzione della giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati. Come dimostra la prassi di decenni, è opportuno che questa delicata funzione sia attribuita ad un organo ad hoc per garantire giudizi che non siano improntati a esigenze corporative. Rendere effettiva una responsabilità disciplinare non ha nulla a che vedere con un’intimidazione, come affermato da taluni: assurdità figlia di una mentalità distorta da un’impostazione di tipo politico, ovvero proprio ciò che la Riforma intende cancellare.

Anche in questo caso le scelte sulla composizione dell’organo sono molto significative e rispondono alla volontà di perseguire autorevolezza, equilibrio e garanzie. L’Alta Corte sarà composta da 15 giudici (in carica per 4 anni, non rinnovabili) di cui tre nominati dal Presidente della Repubblica, tra Professori ordinari e Avvocati con almeno 20 anni di esercizio della professione; tre estratti da un elenco deliberato dal Parlamento in seduta comune, anch’esso composto da Professori e Avvocati esperti; sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.

L’Alta Corte elegge il presidente tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o quelli estratti a sorte dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune, ossia tra i laici.

Sull’Alta Corte credo siano utili due annotazioni specifiche. La prima riguarda il calcolo delle proporzioni tra le varie componenti. Sostenere che la proporzione tra componente politica e togata passa da 1/3-2/3, assicurata dalla composizione dell’attuale CSM, a 2/5-3/5 (ossia 6 e 9 su 15) prevista per l’Alta Corte, è un errore concettuale di diritto costituzionale. Infatti, non tiene nel dovuto conto che solo 3 saranno i membri di provenienza politico-parlamentare, mentre gli altri 3 laici saranno nominati dal Presidente della Repubblica, ossia l’organo a cui la nostra Costituzione affida funzioni di garanzia ed equilibrio nel sistema. Se seguissimo quella logica dovremmo sostenere che nella Corte Costituzionale siedono 10 giudici di provenienza politica e 5 togata: un’affermazione priva di senso logico e giuridico.

La seconda riguarda la componente togata nei singoli collegi. La parte finale del comma 8, dell’Art. 4, della Riforma, secondo cui la legge ordinaria: «assicura che i magistrati giudicanti e requirenti siano rappresentati nel collegio» non significa che ci sarà un solo togato, bensì, al contrario, che a prescindere dai numeri che saranno stabiliti dalla legge per ciascun collegio (3, 5, altro) sarà comunque rappresentata la componente togata del magistrato sottoposto a giudizio: un componente estratto fra i giudici o un componente estratto fra i PM, rispettivamente. Dunque, siamo di fronte a una riserva di legge rinforzata che assicura una maggior tutela proprio al magistrato che sta subendo il procedimento.

Insomma, una Riforma che, nel rispetto dei suoi limiti intrinseci e senza arrogarsi virtù palingenetiche, cerca di perseguire obiettivi chiari e coerenti, condivisibili da tutti coloro si muovano nel solco dei principi costituzionali di una moderna democrazia liberale, in cui le garanzie non sono parole vuote ma corrispondono a precisi valori da implementare.

Redazione