Qualche proposta per la (necessaria) riforma della PA

di Marilù Tamborino

Il titolo è scontato ed ormai ci viene a noia, poiché da anni ogni governo vi mette mano, senza che si arrivi davvero ad incidere sulla macchina amministrativa anzi pare tutto sempre più complicarsi.

L’introduzione di una normativa anti-corruzione, ad es., che non si è accompagnata ad una semplificazione della legislazione e degli adempimenti, ha rappresentato un ulteriore motivo di complicazione e di ritardo, nelle procedure e nella realizzazione degli interventi.

Cassese, poi, in un suo articolo del 7 agosto 2017, sul Corriere della sera, si domandava se il ritorno al proporzionale e, quindi, ad una maggiore instabilità politica possa costituire un ulteriore aggravio sulla continuità dell’azione amministrativa.

Quali allora dovrebbero essere i contenuti della riforma?

Semplificazione amministrativa ha avuto, finora, il significato di tagliare passaggi procedurali, controlli, adempimenti inutili ma semplificare senza mettere mano alle competenze dei vari livelli istituzionali non ha portato ad alcun risultato significativo.

La riforma del Titolo V è necessaria

La redazione di Testi Unici, ad es., è stata utile, come in materia di espropri e di edilizi, ma non è l’unico rimedio: occorre eliminare alla radice la superfetazione dei vari livelli di legislazione. La riforma del Titolo V avrebbe potuto essere uno strumento di semplificazione, eliminando le c.d. competenze concorrenti delle regioni, attribuendo a Stato o Regioni la competenza legislativa senza sovrapposizione di competenze.

Per questo motivo, ritengo che una riforma del Titolo V sia ancora necessaria al fine di riportare, da un lato, nell’alveo statale le materie che indubitabilmente sono di livello statale, come ad es. Infrastrutture, Trasporti (fatto salvo il Trasporto Pubblico Locale) e Energia, e dall’altro, procedendo ad un elenco chiaro di materie anche sulla base della giurisprudenza costituzionale che nel frattempo è intervenuta.

La riforma non deve avere come obiettivo di riportare le competenze al centro ovvero al livello statale ma quello di semplificarne l’esercizio, perché vi sono troppe superfetazioni che complicano la legislazione, e soprattutto la sua applicazione.

Semplificare sulla legislazione

Se la riscrittura del Titolo V costituisce un primo ed importante elemento di semplificazione, ciò non toglie che non si possa intervenire anche sulla legislazione, per “mettere ordine” sul livello delle competenze.

Spesso non sono stati eliminati passaggi procedimentali (autorizzazioni ad es.) oppure gli stessi sono stati frammentati in più passaggi di competenza di più autorità con l’unico obiettivo di non trasferirne il personale dallo Stato alle Regioni. Vi sono, quindi, ampi margini in tal senso. Inutile dire che una migliore tecnica legislativa sarebbe da auspicare.

I testi di legge sono a volte incomprensibili od assolutamente generici perché non sono scritti secondo la tecnica legislativa. Semplificare vuol dire tagliare gli adempimenti inutili, ma anche ridurre gli organi ed accorpare gli enti ed ancora vuol dire anticipare alcune attività come quella del controllo.

Anticipare le funzioni di controllo

Mi soffermo su quest’ultimo punto, facendo il caso dei Co.Re.Co., risultando le altre ipotesi di immediata comprensione. In origine, dalla stessa carta costituzionale erano previsti organi di controllo, quali i comitati regionali di controllo, con funzione di controllo preventivo sugli atti degli enti locali.

Poi, i comitati sono stati eliminati perché si riteneva che il controllo preventivo portasse a ritardi nelle decisioni delle Pubbliche Amministrazioni: si è deciso che sarebbe stato meglio inserire dei controlli c.d. successivi, con la costituzione di organismi di valutazione interni, ad es. sull’operato della dirigenza ma i casi di corruzione e di opacità nell’azione amministrativa sono parsi aumentare senza che vi fosse in realtà una accelerazione della azione amministrativa.

Risultando insufficiente la verifica interna alle amministrazioni, sono stati previsti dei controlli successivi anche esterni e quindi, costituite delle Autorità con compiti di vigilanza e ad alcune di esse sono state attribuite funzioni di controllo ed altre ancora, quasi esternalizzando attività finora interne alle P.A. Anziché semplificare si è giunti ad ulteriori complicazioni procedurali che hanno ingessato l’azione amministrativa.

Ai tempi del controllo preventivo, le amministrazioni sapevano che i loro atti non avrebbero superato la fase del controllo se fossero stati illegittimi e che sarebbero stati rimandati indietro se la motivazione non fosse stata chiara e trasparente sulle procedure svolte e sulle norme applicate.

La qualità dei provvedimenti da allora è di molto peggiorata, a danno della trasparenza e fors’anche della stessa legittimità degli atti: ora le deliberazioni contengono una motivazione assai stringata che si traduce in richiami a norme e ad atti precedenti senza contenere l’iter e le ragioni della decisione. Il controllo successivo, a mio parere, non ha semplificato quanto piuttosto ha reso l’azione amministrativa opaca, difficilmente interpretabile, esponendo ancor di più dirigenti e funzionari a ricatti da parte della politica e nel migliore dei casi, a dubbi sulla interpretazione delle normative ed a conseguenti rallentamenti nei tempi della decisione dettati dalla cautela e dalla paura dei funzionari di cadere in responsabilità erariali.

E’ indubbio che il superamento della fase del controllo preventivo così come prevista fino agli anni ’90 consentiva una maggiore trasparenza della azione amministrativa, metteva al riparo i funzionari pubblici da richieste improprie della politica perché comunque gli atti dovevano superare i controlli per divenire efficaci.

I TAR paiono supplire alla carenza di controlli

A mio parere, il ritorno al controllo preventivo sarebbe un ulteriore strumento di semplificazione, a fianco della eliminazione di passaggi procedurali derivanti dalla superfetazione delle competenze amministrative.

I Tribunali Amministrativi Regionali (TAR) paiono a volte supplire alla carenza di controlli, rimediando con le proprie decisioni a illegittimità ormai sancite da provvedimenti oramai adottati ed efficaci. I TAR divengono il capro espiatorio per mancanze della Amministrazione.

Certo, anche il Giudice amministrativo commette errori, ma non è l’eliminazione dei TAR che porterebbe ad una migliore Amministrazione. Si ricorda che in tutti i paesi europei esiste una magistratura specializzata che decide dei rapporti tra Pubblica Amministrazione e privato cittadino. Il processo amministrativo è poi il processo più veloce in confronto anche al processo civile dopo le varie norme di riforma dell’ultimo governo. In breve, non vi è alcuna ragione di eliminare i TAR.

Potrebbero essere adottare misure di ulteriore accelerazione processuale com’è quella del giudice monocratico e della migliore ripartizione delle materie in modo da alleggerire il carico del TAR Lazio.

Potrebbero anche decidersi alcune misure “non processuali” con riferimento alla Organizzazione degli Uffici, riferita a TAR e Consiglio di Stato, così come quella delle altre Corti, perché sia messa in capo al Ministero della Giustizia, che già governa la magistratura ordinaria, in modo che il personale amministrativo sia inserito in un unico Ruolo e possa essere al meglio utilizzato, con sottrazione di tale competenza davvero meramente organizzativa all’Organo di autogoverno della Magistratura Amministrativa. Forse è proprio questo organismo a dover essere eliminato per confluire nel Consiglio Superiore della Magistratura così da rendere la Magistratura Amministrativa non più avulsa, per regole e organizzazione dal restante ordinamento.

Premiare il merito nella PA

La riforma della Pubblica Amministrazione vorrebbe dire già di per sé semplificare. Una Amministrazione che premi il merito e non le appartenenze costituirebbe il vero cambiamento.

Ed in questa ottica, il primo passo dovrebbe andare nella riduzione del sistema dello spoil system (sistema dei bottini, in italiano) che oggi permette alla parte politica vincitrice delle elezioni, di collocare persone di fiducia nei posti chiave dell’apparato burocratico distribuendo la titolarità di uffici pubblici.

Già oggi è fissata una percentuale massima di incarichi fiduciari ma costituisce ancora una percentuale troppo ampia.

In apparenza, si potrebbe anche ritenere che il sistema sia corretto: peccato che nel concreto, si traduca nel reclutamento di personale che risponda a logiche differenti rispetto a quelle del merito, non sempre preparato tecnicamente ed in grado di governare la macchina amministrativa, in balia dell’apparato interno alle amministrazioni e soprattutto esposto ancor di più rispetto al personale dipendente al ricatto della parte politica.

In gioco, è la stessa permanenza del contratto di lavoro quando per il personale dipendente il rischio è limitato al trasferimento ad altre mansioni.

Il ruolo della dirigenza

In passato la dirigenza si accontentava di agire come esecutrice di volontà politica, purché la politica non interferisse con la carriera. Ora la dirigenza ha conquistato poteri propri e retribuzioni particolarmente alte per quanto ora nel limite della retribuzione del Capo dello Stato: il contraccambio è una condizione di “stabile precarietà”.

Se un tempo una dirigenza stabile si accompagnava a governi di breve durata, successivamente governi maggiormente stabili hanno scelto, sulla base dello spoil system, la propria dirigenza che ha ricevuto maggiori poteri rispetto al passato. Siamo, oggi, sicuri che il sistema abbia ancora una sua validità ed efficacia?

Sulla base di leggi elettorali a base proporzionale, i governi sono divenuti meno stabili ed avere una dirigenza altrettanto non stabile può ancor di più portare la macchina amministrativa a gravi oscillazioni derivanti dal rinnovarsi degli incarichi dirigenziali a scadenze molto ravvicinate e di conseguenza ad una azione amministrativa che ha perso di continuità e di efficacia.

Personalmente, per quella che è la mia esperienza, sono dell’opinione che lo spoil system debba essere limitato ai soli incarichi di vertice, mentre attualmente sono molti di più gli incarichi fiduciari perché si continua ad avere una amministrazione dove non è premiato il merito quanto l’appartenenza.

Da ultimo, una maggiore neutralità del personale amministrativo porta ad un maggior rigore nell’adempiere alla propria funzione, con minori rischi di illegittimità degli atti e migliori scelte anche dal punto di vista della loro opportunità.

Tornare alla carriera per funzioni

Un altro punto qualificante di una eventuale riforma della Pubblica Amministrazione sarebbe quello di tornare alla carriera per funzioni, in modo che vengano valorizzate le professionalità tecniche rispetto alle capacità dirigenziali.

Si potrebbero quindi anche separare le carriere, creando dei percorsi distinti tra quelli professionali e quelli meramente dirigenziali mentre oggi non vi è questa distinzione, con penalizzazione delle professionalità all’interno della P.A.

L’azione amministrativa sarebbe meno scadente se venissero valorizzati merito e professioni.

Marilu Tamborino

Avvocato pubblico, specialista in diritto ed economia delle comunità europee; collabora alla cattedra di Diritto del Mercato unico e della Concorrenza presso l’Università Statale di Milano. Fa parte della Presidenza di Libertà Eguale Milano. E’ dirigente sindacale e responsabile per la Giustizia amministrativa PD Milano